PARECER O presente parecer incide em dois grandes domínios: sentido e oportunidade da iniciativa legislativa; conteúdos do projecto de decreto-lei.
1. SENTIDO E OPORTUNIDADE DA INICIATIVA LEGISLATIVA
Os motivos explícitos que são identificados no preâmbulo, para proceder à revisão do Regime Jurídico da Autonomia, Administração e Gestão das escolas, consistem na necessidade de proceder ao “reforço da participação das famílias e comunidades na direcção estratégica dos estabelecimentos de ensino” e de favorecer a “constituição de lideranças fortes”.Contudo, não existe nenhuma evidência empírica que o actual quadro legislativo seja impeditivo, só por si, desse desiderato.
O défice de participação das famílias e das comunidades é variável de escola para escola, depende de factores contextuais e culturais e a sua superação exige, sobretudo, condições, estímulos e contrapartidas que estão muito para lá de um simples reordenamento normativo do regime jurídico. Mesmo em países onde os direitos de intervenção das famílias na gestão das escolas são superiores, a participação é persistentemente deficitária e os seus efeitos reguladores ficam sempre aquém dos vaticínios do legislador.Quanto à emergência de “lideranças fortes” estamos perante um fenómeno que é independente da forma da constituição dos órgãos de gestão e do seu sistema de designação. As lideranças formais dependem, sobretudo, das qualificações dos seus agentes e da sua capacidade para promoverem condições situacionais específicas em benefício da transformação da organização através do “empowerment” dos diversos actores. Aliás, hoje em dia, aferir da qualidade das lideranças pela sua “força” e fazê-la depender exclusivamente do exercício da responsabilidade individual de um “chefe” 4 (seja qual for a designação que lhe é dada) é completamente desajustado do que a literatura sobre o assunto, nas organizações em geral, tem vindo a relevar como mais adequado.Acresce ainda que, a fazer fé nos próprios resultados da avaliação externa das escolas em Portugal, o actual ordenamento jurídico não foi impeditivo da obtenção de uma apreciação bastante positiva sobre “a organização e gestão das escolas” e sobre as suas “lideranças”. Na verdade, de acordo com os relatórios divulgados no sítio da Inspecção-geral da Educação, das 100 escolas e agrupamentos avaliados em 2006-2007, 91% tiveram uma apreciação de Muito Bom e Bom no domínio da “organização e gestão escolar” e 83% idêntica apreciação no domínio da “liderança”.Por todas estas razões é de pressupor que, para lá destes motivos mais “programáticos” (cuja fundamentação parece pouco consistente, como vimos), existam outros motivos mais “pragmáticos” que, em Portugal como em outros países, tentam responder ao actual dilema da administração estatal no domínio da educação: como reforçar a “autonomia” das escolas (para recuperar a legitimidade e responder à complexidade) sem perder o “controlo” sobre o sistema e seus resultados?
É neste contexto que deve ser percebido o sentido desta iniciativa legislativa. A intenção de “reforçar a autonomia das escolas” é claramente minimizada face à necessidade de regulamentar (“blindar”) a sua gestão. Na verdade, o projecto de diploma agrava, neste aspecto a excessiva formalização dos normativos sobre a gestão, com clara desvalorização dos aspectos relativos à autonomia das escolas, já patente no Decreto-Lei 115-A/98. As questões directamente relacionadas com a autonomia são objecto do capítulo II (Regime de autonomia) que em 2 artigos (num total de 69) define princípios gerais e identifica os “instrumentos de autonomia”. Os “contratos de autonomia” (peça essencial de todo o processo) nem são referidos na lista dos “instrumentos do exercício da autonomia” (artigo 9º-1), são considerados uma mera “possibilidade” (artigo 9º-2), e são inexplicadamente separados do anterior e relegados para a parte final do diploma (capítulo VII), com 4 artigos de carácter genérico, remetendo para portaria posterior uma maior precisão sobre os procedimentos relativos à celebração, acompanhamento, avaliação e fiscalização dos contratos de autonomia. A retórica sobre a autonomia das escolas aparece assim como um leitmotif para o reforço dos instrumentos de controlo estatal da gestão naquilo que alguns autores designam por uma governação de “mão de ferro em luva de veludo”. 4 - “Impunha-se, por isso, criar condições para que se afirmem boas lideranças e lideranças fortes, para que em cada escola exista um rosto, um primeiro responsável, dotado da autoridade necessária para desenvolver o projecto educativo da escola e executar localmente as medidas de política educativa” (p.3 do projecto divulgado no sítio do Ministério da Educação).
O défice de participação das famílias e das comunidades é variável de escola para escola, depende de factores contextuais e culturais e a sua superação exige, sobretudo, condições, estímulos e contrapartidas que estão muito para lá de um simples reordenamento normativo do regime jurídico. Mesmo em países onde os direitos de intervenção das famílias na gestão das escolas são superiores, a participação é persistentemente deficitária e os seus efeitos reguladores ficam sempre aquém dos vaticínios do legislador.Quanto à emergência de “lideranças fortes” estamos perante um fenómeno que é independente da forma da constituição dos órgãos de gestão e do seu sistema de designação. As lideranças formais dependem, sobretudo, das qualificações dos seus agentes e da sua capacidade para promoverem condições situacionais específicas em benefício da transformação da organização através do “empowerment” dos diversos actores. Aliás, hoje em dia, aferir da qualidade das lideranças pela sua “força” e fazê-la depender exclusivamente do exercício da responsabilidade individual de um “chefe” 4 (seja qual for a designação que lhe é dada) é completamente desajustado do que a literatura sobre o assunto, nas organizações em geral, tem vindo a relevar como mais adequado.Acresce ainda que, a fazer fé nos próprios resultados da avaliação externa das escolas em Portugal, o actual ordenamento jurídico não foi impeditivo da obtenção de uma apreciação bastante positiva sobre “a organização e gestão das escolas” e sobre as suas “lideranças”. Na verdade, de acordo com os relatórios divulgados no sítio da Inspecção-geral da Educação, das 100 escolas e agrupamentos avaliados em 2006-2007, 91% tiveram uma apreciação de Muito Bom e Bom no domínio da “organização e gestão escolar” e 83% idêntica apreciação no domínio da “liderança”.Por todas estas razões é de pressupor que, para lá destes motivos mais “programáticos” (cuja fundamentação parece pouco consistente, como vimos), existam outros motivos mais “pragmáticos” que, em Portugal como em outros países, tentam responder ao actual dilema da administração estatal no domínio da educação: como reforçar a “autonomia” das escolas (para recuperar a legitimidade e responder à complexidade) sem perder o “controlo” sobre o sistema e seus resultados?
É neste contexto que deve ser percebido o sentido desta iniciativa legislativa. A intenção de “reforçar a autonomia das escolas” é claramente minimizada face à necessidade de regulamentar (“blindar”) a sua gestão. Na verdade, o projecto de diploma agrava, neste aspecto a excessiva formalização dos normativos sobre a gestão, com clara desvalorização dos aspectos relativos à autonomia das escolas, já patente no Decreto-Lei 115-A/98. As questões directamente relacionadas com a autonomia são objecto do capítulo II (Regime de autonomia) que em 2 artigos (num total de 69) define princípios gerais e identifica os “instrumentos de autonomia”. Os “contratos de autonomia” (peça essencial de todo o processo) nem são referidos na lista dos “instrumentos do exercício da autonomia” (artigo 9º-1), são considerados uma mera “possibilidade” (artigo 9º-2), e são inexplicadamente separados do anterior e relegados para a parte final do diploma (capítulo VII), com 4 artigos de carácter genérico, remetendo para portaria posterior uma maior precisão sobre os procedimentos relativos à celebração, acompanhamento, avaliação e fiscalização dos contratos de autonomia. A retórica sobre a autonomia das escolas aparece assim como um leitmotif para o reforço dos instrumentos de controlo estatal da gestão naquilo que alguns autores designam por uma governação de “mão de ferro em luva de veludo”. 4 - “Impunha-se, por isso, criar condições para que se afirmem boas lideranças e lideranças fortes, para que em cada escola exista um rosto, um primeiro responsável, dotado da autoridade necessária para desenvolver o projecto educativo da escola e executar localmente as medidas de política educativa” (p.3 do projecto divulgado no sítio do Ministério da Educação).
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