Projecto de Decreto-Lei 771/2007-ME
“Regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário”.
“Regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário”.
INTRODUÇÃO
A elaboração do presente parecer tem como referenciais principais, do ponto de vista conceptual e empírico, a reflexão e os estudos que tenho produzido no domínio da autonomia e gestão escolar, em especial os estudos de avaliação elaborados sobre o decreto-lei 172/91 e o decreto-lei 115/A-98, bem como, diversos trabalhos de investigação que orientei no quadro de dissertações de mestrado sobre a regulamentação e a prática da autonomia das escolas e sobre o trabalho e funções do gestor escolar. Os pressupostos teóricos em que assenta o presente parecer estão desenvolvidos em vários textos que publiquei sobre o assunto na última dezena de anos, nomeadamente o estudo preparatório sobre autonomia e gestão escolar realizado a solicitação do Ministro da Educação e que antecedeu a elaboração do decreto-lei 115/A-98, bem como artigos publicados em Portugal e no estrangeiro sobre esta temática 1
Como é evidente, a reflexão que está na base desses textos incorpora além da investigação própria, contributos diversos da literatura da especialidade reportada à investigação produzida sobre as políticas de reforço da autonomia e gestão escolar em diversos países, além de Portugal, em especial, Estados Unidos, Reino Unido, França, Espanha, Bélgica, Brasil, Austrália e Nova Zelândia 2
As referências atrás identificadas dispensam-me, na economia de um parecer que se quer sucinto, de fazer a fundamentação e a argumentação das principais premissas que sustentam a minha apreciação ao projecto de diploma em causa. Estas premissas incidem sobre os princípios, o diagnóstico e a prospectiva da “autonomia e gestão das escola” e podem ser sintetizadas nos seguintes tópicos:
- A concessão de autonomia às escolas enquadra-se num processo mais vasto de alteração dos modos de regulação das políticas educativas e deve ter em vista permitir, no quadro de um serviço público nacional de educação, maior flexibilidade, adequação e eficácia da oferta educativa às necessidades específicas dos alunos e das suas comunidades de pertença. Neste sentido, as políticas de reforço da autonomia das escolas não podem ser dissociadas das medidas que devem ser tomadas, com o mesmo fim, no domínio da descentralização municipal e da recomposição dos serviços centrais e desconcentrados do Ministério da Educação.
- Os modos de governação das escolas devem permitir uma participação funcionalmente equilibrada dos diversos interesses em presença na prestação do serviço educativo (regulação sócio-comunitária), com particular destaque para: o Estado, enquanto garante e regulador de um serviço público nacional de educação; dos professores, enquanto profissionais especializados na prestação do serviço educativo; dos alunos e seus responsáveis familiares, no exercício do controlo social que deve existir sobre a escola, enquanto cidadãos e primeiros destinatários do serviço público de educação.
- O problema actual da gestão escolar é o de saber como é possível dispor de boas formas de coordenação da acção pública sem que isso ponha em causa o funcionamento democrático das organizações. Neste sentido, o “director” de uma escola deve assegurar, no quadro de uma gestão participada, a mediação entre lógicas e interesses diferentes (pais, professores, alunos, grupos sociais, interesses económicos, etc.), tendo em vista a obtenção de um acordo ou compromisso quanto à natureza e organização do “bem comum” educativo que a escola deve garantir aos seus alunos. Isto significa que ele deve possuir, não só, competências no domínio da educação, da pedagogia e da gestão, mas também capacidade de liderança e sentido de serviço público, necessárias ao exercício da dimensão político- social da sua função.
- Dez anos depois da entrada em vigor do Decreto-Lei 115-A/98 3 , é possível afirmar que ainda existe um grande défice de concretização das medidas necessárias ao reforço da autonomia das escolas, em especial no que se refere aos contratos de autonomia (só recentemente iniciados e de expressão reduzida), à descentralização municipal e à reforma da administração central e desconcentrada do Ministério da Educação. Além do mais, têm faltado verdadeiros incentivos e injunções positivas ao auto-desenvolvimento da autonomia nas escolas, sendo crescentes os normativos e as práticas que vão no sentido de reforçar o controlo exacerbado da administração sobre os mais diversos pormenores da organização e da vida escolar. De assinalar, ainda, que se tem verificado, recentemente, uma alteração estratégica na natureza e sentido desse controlo, com um deslocamento da iniciativa, das estruturas desconcentradas (direcções regionais), para o centro administrativo do Ministério da Educação e uma articulação mais directa entre a “sede” do poder político e a direcção das escolas.
A elaboração do presente parecer tem como referenciais principais, do ponto de vista conceptual e empírico, a reflexão e os estudos que tenho produzido no domínio da autonomia e gestão escolar, em especial os estudos de avaliação elaborados sobre o decreto-lei 172/91 e o decreto-lei 115/A-98, bem como, diversos trabalhos de investigação que orientei no quadro de dissertações de mestrado sobre a regulamentação e a prática da autonomia das escolas e sobre o trabalho e funções do gestor escolar. Os pressupostos teóricos em que assenta o presente parecer estão desenvolvidos em vários textos que publiquei sobre o assunto na última dezena de anos, nomeadamente o estudo preparatório sobre autonomia e gestão escolar realizado a solicitação do Ministro da Educação e que antecedeu a elaboração do decreto-lei 115/A-98, bem como artigos publicados em Portugal e no estrangeiro sobre esta temática 1
Como é evidente, a reflexão que está na base desses textos incorpora além da investigação própria, contributos diversos da literatura da especialidade reportada à investigação produzida sobre as políticas de reforço da autonomia e gestão escolar em diversos países, além de Portugal, em especial, Estados Unidos, Reino Unido, França, Espanha, Bélgica, Brasil, Austrália e Nova Zelândia 2
As referências atrás identificadas dispensam-me, na economia de um parecer que se quer sucinto, de fazer a fundamentação e a argumentação das principais premissas que sustentam a minha apreciação ao projecto de diploma em causa. Estas premissas incidem sobre os princípios, o diagnóstico e a prospectiva da “autonomia e gestão das escola” e podem ser sintetizadas nos seguintes tópicos:
- A concessão de autonomia às escolas enquadra-se num processo mais vasto de alteração dos modos de regulação das políticas educativas e deve ter em vista permitir, no quadro de um serviço público nacional de educação, maior flexibilidade, adequação e eficácia da oferta educativa às necessidades específicas dos alunos e das suas comunidades de pertença. Neste sentido, as políticas de reforço da autonomia das escolas não podem ser dissociadas das medidas que devem ser tomadas, com o mesmo fim, no domínio da descentralização municipal e da recomposição dos serviços centrais e desconcentrados do Ministério da Educação.
- Os modos de governação das escolas devem permitir uma participação funcionalmente equilibrada dos diversos interesses em presença na prestação do serviço educativo (regulação sócio-comunitária), com particular destaque para: o Estado, enquanto garante e regulador de um serviço público nacional de educação; dos professores, enquanto profissionais especializados na prestação do serviço educativo; dos alunos e seus responsáveis familiares, no exercício do controlo social que deve existir sobre a escola, enquanto cidadãos e primeiros destinatários do serviço público de educação.
- O problema actual da gestão escolar é o de saber como é possível dispor de boas formas de coordenação da acção pública sem que isso ponha em causa o funcionamento democrático das organizações. Neste sentido, o “director” de uma escola deve assegurar, no quadro de uma gestão participada, a mediação entre lógicas e interesses diferentes (pais, professores, alunos, grupos sociais, interesses económicos, etc.), tendo em vista a obtenção de um acordo ou compromisso quanto à natureza e organização do “bem comum” educativo que a escola deve garantir aos seus alunos. Isto significa que ele deve possuir, não só, competências no domínio da educação, da pedagogia e da gestão, mas também capacidade de liderança e sentido de serviço público, necessárias ao exercício da dimensão político- social da sua função.
- Dez anos depois da entrada em vigor do Decreto-Lei 115-A/98 3 , é possível afirmar que ainda existe um grande défice de concretização das medidas necessárias ao reforço da autonomia das escolas, em especial no que se refere aos contratos de autonomia (só recentemente iniciados e de expressão reduzida), à descentralização municipal e à reforma da administração central e desconcentrada do Ministério da Educação. Além do mais, têm faltado verdadeiros incentivos e injunções positivas ao auto-desenvolvimento da autonomia nas escolas, sendo crescentes os normativos e as práticas que vão no sentido de reforçar o controlo exacerbado da administração sobre os mais diversos pormenores da organização e da vida escolar. De assinalar, ainda, que se tem verificado, recentemente, uma alteração estratégica na natureza e sentido desse controlo, com um deslocamento da iniciativa, das estruturas desconcentradas (direcções regionais), para o centro administrativo do Ministério da Educação e uma articulação mais directa entre a “sede” do poder político e a direcção das escolas.
- A formalização e institucionalização do processo de transferência de competências e de recursos para as escolas, através de “contratos de autonomia”, constituíram uma das propostas centrais do dispositivo de reforço da autonomia que apresentei no estudo prévio efectuado em 1997 para o Ministro da Educação (Barroso, 1997, pp. 53-57). Esta proposta acabou por ser adoptada, ainda que de uma forma parcelar e mitigada, no Decreto-Lei 115-A/98 e só muito recentemente começou a ser posta em prática e, do meu ponto de vista, ainda de maneira deficiente. Contudo, a contratualização devia ser encarada como uma exigência central para uma efectiva “autonomia” das escolas e todas as medidas políticas e administrativas, neste domínio, deviam privilegiar a criação de condições para a sua correcta e alargada concretização. 1 - Ver em anexo lista dos Relatórios que elaborei, para o Ministério da Educação, no âmbito dos estudos de avaliação do decreto-lei 172/91 e do decreto-lei 115/A-98, bem como a lista de alguns dos principais textos que escrevi sobre esta matéria.
2 - Existe uma vasta literatura em Portugal e no estrangeiro sobre as questões da autonomia e da gestão escolar, baseada em investigação empírica, que seria descabido estar a citar aqui, mas que aparece referenciada nas bibliografias que acompanham os vários textos que publiquei. O conhecimento dessa literatura é essencial para a decisão política sobre a matéria a que se refere o presente parecer. No caso português, entre muitos outros textos produzidos no meio académico, nomeadamente no Instituto de Educação e Psicologia da Universidade do Minho, são de referir os trabalhos de Licínio Lima e em particular a sua excelente síntese sobre a evolução da administração e autonomia das escolas, entre 1986 e 2006, elaborada no âmbito da contribuição da Sociedade Portuguesa de Ciências da Educação para o Debate Nacional sobre Educação, organizado pelo Conselho Nacional da Educação: Lima, Licínio C. (2006). “Administração da Educação e Autonomia das Escolas”. In: A Educação em Portugal (1996-2006). Alguns contributos de investigação. Sociedade Portuguesa de Ciências da Educação, disponível em http://www.debatereducacao.pt (ver secção “estudos”).
3 - No presente texto, a referência ao Decreto-Lei 115-A/98 compreende a sua posterior alteração na Lei nº 24/99 na sequência da respectiva apreciação parlamentar de 22 de Abril de 1999.
2 - Existe uma vasta literatura em Portugal e no estrangeiro sobre as questões da autonomia e da gestão escolar, baseada em investigação empírica, que seria descabido estar a citar aqui, mas que aparece referenciada nas bibliografias que acompanham os vários textos que publiquei. O conhecimento dessa literatura é essencial para a decisão política sobre a matéria a que se refere o presente parecer. No caso português, entre muitos outros textos produzidos no meio académico, nomeadamente no Instituto de Educação e Psicologia da Universidade do Minho, são de referir os trabalhos de Licínio Lima e em particular a sua excelente síntese sobre a evolução da administração e autonomia das escolas, entre 1986 e 2006, elaborada no âmbito da contribuição da Sociedade Portuguesa de Ciências da Educação para o Debate Nacional sobre Educação, organizado pelo Conselho Nacional da Educação: Lima, Licínio C. (2006). “Administração da Educação e Autonomia das Escolas”. In: A Educação em Portugal (1996-2006). Alguns contributos de investigação. Sociedade Portuguesa de Ciências da Educação, disponível em http://www.debatereducacao.pt (ver secção “estudos”).
3 - No presente texto, a referência ao Decreto-Lei 115-A/98 compreende a sua posterior alteração na Lei nº 24/99 na sequência da respectiva apreciação parlamentar de 22 de Abril de 1999.
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